Regard croisé sur deux territoires européens de l'innovation (Barcelone/Paris)
Par Matthias Lecoq pour l'Institut de la Gouvernance de l'Environnement et du développement territorial
Dans la même dynamique qui a vu les grandes villes se muer en métropoles, la gouvernance de la fabrique urbaine a elle aussi connu des effets d’échelle. Le territoire métropolitain s’est ainsi fortement lié à ses habitants dans une réciprocité épistémologique valorisée par les nombreux processus participatifs. Et bien qu’il faille lui reconnaître de nombreuses limites, le rôle des habitants est néanmoins mobilisé sous différentes formes. Cependant, des formes alternatives émergent en créant des liens entre les échelles métropolitaine et micro-locale. Cette multi-spatialisation de la participation s’opère grâce au numérique d’un côté, et par le biais de la constitution d’espaces publics ouverts de l’autre, questionnant de facto l’ingénierie de la fabrique urbaine.
Les exemples de Paris et de Barcelone, deux métropoles qui tentent la participation
Dans le champ des métropoles européennes qui soutiennent le lien entre territoire et habitants dans leur processus de production, Paris et Barcelone se présentent comme deux exemples intéressants à plusieurs titres. Leur taille et leur caractéristique de capitales ont permis à ces deux villes d’assumer historiquement leur statut de métropole. Ainsi, que cela soit à Barcelone ou à Paris, la participation des habitants dans la production de la ville a pris un virage important ces dernières années.
A Barcelone, le règlement de participation citoyenne en vigueur depuis 2002 a été modifié en 2017, ce qui suppose « une forte impulsion de l'initiative citoyenne, [qui] promeut les canaux de démocratie directe et s’engage dans une participation hybride entre le monde numérique et le monde présentiel » (site internet de la mairie de Barcelone) [traduction propre]. Des mécanismes de démocratie directe ont donc été mis en place sous le nom de « consultations citoyennes » qui sont proposées par la mairie ou par les citoyens après la récolte de 15 000 signatures. De nombreux organes de participation ont aussi été créés sous trois formes, que sont les conseils, les audiences et les pactes citoyens. Ils sont organisés par secteurs, au nombre de dix-huit, et dans des domaines tels que la culture, la mobilité ou l’habitat ; ils sont aussi organisés par territoires, à l’échelle du quartier, du district et de la ville. Leur objectif est de promouvoir une participation organisée et institutionnelle en lien direct avec les organes de la démocratie représentative. Enfin, des processus participatifs sont organisés dans des « temps concrets » autour de rencontres et de débats. Ces processus bénéficient d’un appui de la plateforme numérique decidim.barcelona qui répertorie toutes les processus et permet une participation online. Ces démarches répondent à quatre phases (l’information, le débat, le retour et le suivi) et bénéficient de l’aide des commissions d’appui et de suivi. Les processus participatifs s’organisent sous la demande des citoyens, du conseil municipal ou du maire. Par exemple, en début de législature, le Plan d’Action Municipal a été soumis à un processus participatif qui a réuni plus de 10 000 propositions en 5 axes thématiques que sont la justice globale, la transition écologique, l’économie plurale, le bon gouvernement ou encore le bien vivre. Cela a permis de mettre en place des plans d’urbanisme pour les quartiers autour de 147 projets allant de la transformation d’axes de mobilité, des plans d’usages de l’espace public, la rénovation de bâtiments publics ou encore à la création des Superilles issues du plan Cerda. La plateforme numérique joue ainsi un rôle de transparence, de compréhension et de suivi des processus participatifs qui permet une participation hybride à l’échelle métropolitaine.
A Paris, l’architecture de la participation répond à un schéma semblable. Elle compte 122 conseils de quartier en plus des 5 organes de participation à l’échelle de la ville (conseil citoyen, conseil de la jeunesse, commission parisienne du débat public…). Ces organes, tout comme les nombreuses mesures d’accompagnement mises en place par la mairie de Paris par le biais des cartes et des kiosques citoyens notamment, ont pour principal objectif de favoriser l’ouverture du système de démocratie représentative locale. En termes de démocratie directe, la capitale française va moins loin que la cité catalane et propose un système de pétitions à soumettre à la mairie qui s’engage à étudier les propositions. Les processus participatifs à proprement dits, c’est-à-dire soumis à une temporalité précise, sont aussi réunis sur des plateformes numériques telles que idées.paris ou imaginons.paris. La particularité de Paris étant la mise en place d’un budget participatif qui représente 5% du budget d’investissement de la législature, soit 500 millions d’euros. Ce processus est géré par le biais d’une plateforme numérique (budgetparticipatif.paris) et suit un phasage précis : 1/ propositions, 2/ études et co-construction, 3/ vote, puis 4/ suivi d’assurer la réalisation des projets choisis. Depuis 2015, il a réuni plus de 200 000 votants en cumulé et environ 11 000 projets ont été déposé dont plus de 400 ont été réalisés. Ces processus participatifs sont utilisés par la mairie dans différents champs d’application de politiques publiques, mais l’aménagement du territoire reste le domaine privilégié. Que cela soit par les sondages, l’organisation de rencontres, de visites de sites ou encore de moments de délibération, la participation est divisée en trois grands domaines : « réinventer paris », « se mobiliser pour les quartiers » et « grands projets ». Ainsi, on trouve des macro-projets comme Paris Nord-Est qui sont soumis à des processus participatifs, mais aussi des projets de quartier tels que la promenade urbaine Barbes-La Chapelle-Stalingrad, ou le programme « Réinventons nos places ! » qui a accompagné la rénovation de 7 grandes places parisiennes.
La participation, une alternative pour faire face aux enjeux de l’ère anthropocène ?
Barcelone et Paris ont ainsi multiplié les démarches de participation en proposant des processus à toutes les échelles. Que cela soit pour des politiques publiques de mobilité en lien avec la métropole (PUM à Barcelone), de grands projets d’aménagement tel que Paris Nord-Est, ou encore des rénovations d’espaces publics (les Superilles barcelonaises ou les 7 grandes places parisiennes), les municipalités ont développé de nouveaux outils pour permettre à leurs habitants de prendre part à la production de la ville.
Cependant, les processus n’ont pas tous les mêmes objectifs ni les mêmes résultats. L’aspect quantitatif est bien sur un des premiers éléments de contestation qui fait que, même si Paris et Barcelone restent des exemples concrets de succès en matière de participation (voir les chiffres cités plus haut), il n’en reste pas moins que ces nouvelles approches ne parviennent pas toujours à convaincre ; on en prendra pour témoin les 50 participants à la réunion de restitution pour le projet de jardin du projet Gare de Lyon-Daumesnil à Paris et les 23 participants à la réflexion sur la rénovation de la prison « La Model » à Barcelone. Mais plus qu’une question de nombre, l’évaluation des processus participatifs se fait généralement selon des critères d’implication des habitants aux processus de décision, de diversité du public et de leur capacité d’auto-organisation (Arnstein, 1979 ; Fung, 2006 ; Wates, 2014).
Néanmoins, si on comprend la participation dans un système plus large de gouvernance, alors il faut s’intéresser à comment évaluer la légitimé démocratique de cette participation, c’est-à-dire l’évaluer selon sa dynamique politique. Pour cela, il existe un modèle classique proposé par Scharpf (1999), qui distingue trois grands types de légitimé d’un système politique, et donc trois perspectives d’évaluation : la perspective de l’individu – input – c’est-à-dire en fonction de qui est représenté dans la procédure d’élaboration d’une politique publique ; celle du processus – throughput – qui s’intéresse à la qualité même du processus d’élaboration via des valeurs telles que la transparence, l’inclusivité et la qualité de la délibération ; et enfin celle des résultats – output – qui fait référence à la capacité du processus à résoudre des problèmes collectifs. En faisant directement référence à ce système d’évaluation dans le cas d’une évaluation de la participation, Marti, Blanco, Pares et Subirats (2007) précisent qu’il s’agit donc de savoir, pour la légitimité à partir des acteurs, quel est le poids et l’influence de la citoyenneté vis-à-vis des autres acteurs tout en se focalisant sur qui forme cette citoyenneté – corps intermédiaires et pluralité représentative. Pour le throughput, les auteurs sollicitent deux modèles de la fin des années 2000 (Agger et Logfren, 2006 ; et Laurian et Shaw, 2008) en les adaptant à la question de la participation. Six critères sont ainsi retenus pour évaluer la légitimé d’un processus, et donc sa qualité : la transparence, l’adaptabilité, l’inclusivité et la diversité, la distribution équitative du pouvoir, la délibération et la satisfaction des acteurs. Enfin, en ce qui concerne la légitimité selon les résultats– output, les auteurs soulignent l’importance des objectifs recherchés (atteints ou pas) mais aussi de la volonté de valoriser des éléments essentiels tels que l’intégrité personnel, la santé, l’accès à l’éducation ou encore les aspects environnementaux (Sen, 1999 et Nussbaum, 2000) – ce qui lie définitivement la participation avec les enjeux de mise en durabilité de l’urbain en lien avec l’ère anthropocène. Ces trois formes d’évaluation se superposent afin d’avoir un ensemble de perspectives qui permettent de bien comprendre l’ensemble du projet. En outre, la littérature a aussi démontré que de nombreuses variables peuvent nuancer ces premiers résultats, allant de l’organisation même des processus (Nez, 2016), à la confiance accordée aux dirigeants politiques (Marti Costa, 2009 ; Camara, 2012), ou encore au type de processus promu qui obéissent parfois davantage à des logiques communicationnelles (Zetlaoui-Léger, 2013). Cependant, les nouveaux enjeux de la production de la ville à l’ère anthropocène viennent questionner cette vision de la participation.
D’un côté, la participation dans les projets d’aménagement, au même titre que l’ingénierie globale de la fabrique urbaine (rôles de l’urbaniste et de l’architecte, méthodes et matériaux de construction, planification écologique, etc.), doit s’adapter urgemment à de nouveaux enjeux propres à l’ère anthropocène qui modifient le sens même des concepts de commun et de citoyenneté. Ainsi, la participation, en plus de signifier une capacité d’empowerment, se doit aujourd’hui de prendre position vis-à-vis de ces enjeux. C’est-à-dire, pour faire de nouveau référence à Keblowski et Van Criekingen (2014), de s’interroger sur son potentiel « alternatif » au sein du référentiel entrepreneurial des politiques urbaines tout en étant attentif aux effets d’adaptation du modèle dominant. De l’autre, ces nouveaux défis auxquels doivent se confronter les villes en lien avec l’ère anthropocène (changement de modèles productifs, problématiques environnementales et énergétiques, problèmes de cohésion sociale) demandent une participation effective de la population (Casellas et Poli, 2013). C’est ce qu’avait laissé présager l’apparition du concept d’urbanisme durable qui a accompagné les projets de développement durable depuis les années 1990 et qui a permis un changement d’attitudes et de comportements chez les acteurs traditionnels de l’aménagement depuis la fin des années 2000 (Gariépy, Gauthier et al., 2008). En effet, la question de la durabilité change les échelles de réflexions et interroge les partages de responsabilité lorsque sont évoquées des valeurs telles que le commun ou la vision globale (Berke, 2002 ; Paquot, 2002). Comme le décrit Zatlaoui-Léger (2013), « il ne s’agirait dès lors plus seulement de chercher à mobiliser des savoirs d’usages en se limitant à un rapport instrumental à l’espace mais d’interpeller des systèmes de valeurs des manières d’habiter des lieux et le monde, impliquant un mode d’investissement des affects et de l’émotionnel liant l’espace physique et l’espace imaginaire, celui qu’on pratique et celui qu’on ne fréquente pas mais qui nous concerne comme être vivant et citoyen de la planète ».
Enjeux de la recherche
L’objectif est de pouvoir répondre à la question suivante : en faisant référence au modèle d’évaluation développé par Subirats et al (2007), quels sont les points d’inflexion qui améliorent la légitimité des processus participatifs pour faire face à cette problématique de l’anthropocène ?
Deux hypothèses constituent notre point de départ.
1. Il existe des éléments discursifs qui agissent comme moteur institutionnel et citoyen pour favoriser la mise en place de processus participatifs démocratiquement forts et favorisant la mise en durabilité de la production urbaine.
1.1 C’est-à-dire le passage d’usagers à acteurs pour les habitants
1.2 C’est-à-dire le passage le passage de prestataire de service (public) à facilitateur de co-production pour le projeteur urbain.
2. Il existe plusieurs conceptions, plusieurs paradigmes de la participation, qui s’appuient sur des conceptions différentes du citoyen et qui produisent des effets différents sur la participation et la durabilité de la ville.
2.1 La conception d’un individu entrepreneur à Paris
2.2 La conception d’une communauté active à Barcelone
Pour vérifier ces hypothèses, qui mettent en lien le cadre de la participation en urbanisme et les résultats que ces processus produisent, une étude comparative entre Paris et Barcelone sera mise en place. Il s’agira de savoir selon quels paradigmes les processus de participation sont organisés et quels sont les résultats respectifs vis-à-vis des enjeux de l’ère anthropocène - interprétés comme les décisions favorisant la mise en place d’une ville écologique tout en garantissant son accessibilité à une diversité de public.
Pour cela, après une étude descriptive permettant de comprendre le cadre global de la participation institutionnelle en urbanisme à Paris et Barcelone, un cas d’étude sera détaillé sur chaque territoire. La diversité des opérations d’aménagement pouvant être un facteur explicatif, les cas sélectionnés seront représentatifs de cette diversité en prenant en compte la spatialisation des processus et le caractère innovant de ceux-ci. Ainsi, si l’on se réfère aux engagements des mairies de Barcelone et de Paris à une grande échelle, le « Plan de Mobilité Urbaine » de Barcelone et le projet « Paris Nord-Est » sont deux exemples concrets qui réunissent tous les dispositifs de participation à l’échelle métropolitaine. Ces deux cas seront donc analysés selon une méthodologie de recherche qualitative de triangulation grâce à une série d’entretiens semi-dirigés, une étude de document et des observations non-participantes lors des différents événements organisés lors de la mise en place des processus participatifs. Un attention particulière sera portée à tous les documents et événements ayant pour objectif de cadrer l’organisation de la participation, notamment, pour le cas barcelonais, à la création d’un laboratoire d’innovation démocratique et à la manifestation « Ciutat Oberta » qui aura lieu au mois d’octobre 2018 dans le but d’ouvrir les réflexions sur le futur de la ville ; où dans le cas de Paris, à des initiatives diverses telles que la création des Halles Civiques ou un événement tel que le « Hacking de l’Hotel de ville » dont un des objectifs était de co-créer la ville du futur.
Matthias Lecoq. Crédit photo : Alain Renk